Michael P. Malloy
La Loi sur la participation des Nations Unies (UNPA) (59 Stat. 619) fournit l'autorité de base pour la participation des États-Unis en tant que membre de l'Organisation des Nations Unies. En particulier, le président a le pouvoir d'appliquer des sanctions économiques et autres contre un pays cible ou ses ressortissants conformément aux décisions obligatoires du Conseil de sécurité des Nations Unies en vertu de l'article 41 de la Charte des Nations Unies. Jusqu'à récemment, cette autorité statutaire était rarement invoquée, mais dans la pratique actuelle, elle est devenue une base importante pour les sanctions économiques américaines.
L'APNU est sortie du Congrès avec un optimisme considérable et avec une relative rapidité. Selon le rapport de la Chambre accompagnant le projet de loi, il était prévu de "prescrire les arrangements internes et internes au sein du gouvernement [américain] pour donner effet à la participation [des États-Unis] aux [Nations Unies]] et [de] mettre en place le mécanisme par lequel [ Les autorités nationales des États-Unis peuvent se conformer à certains des principaux engagements internationaux "pris par les États-Unis lors de leur ratification de la Charte des Nations Unies. Ces engagements comprenaient l'exigence que les membres de l'ONU se conforment de bonne foi à toute décision du Conseil de sécurité en vertu de l'article 41 d'appliquer des mesures spécifiées sans recourir à la force armée pour mettre en œuvre les décisions du Conseil de sécurité.
Ces mesures peuvent inclure une interruption totale ou partielle des relations économiques avec un pays cible, l'interdiction de communication ou la rupture des relations diplomatiques. L'article 5 de l'APNU a créé une autorité nationale pour se conformer à cette obligation, autorisant le président, dans la mesure nécessaire, à appliquer les mesures décidées par le Conseil de sécurité des Nations Unies conformément à l'article 41 pour «enquêter, réglementer ou interdire, en tout ou en partie, les relations économiques ou ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radio et autres moyens de communication entre tout pays étranger ou tout ressortissant de celui-ci ou toute personne qui s'y trouve et les États-Unis ou toute personne soumise à la juridiction de ceux-ci, ou impliquant tout propriété soumise à la juridiction des États-Unis. "
Au moins en ce qui concerne son effet potentiel sur les relations économiques, cette autorité est assez large. Il est comparable à l'autorité statutaire accordée au président en matière de sanctions économiques dans des textes législatifs tels que la section 5 (b) du Trading With the Enemy Act (TWEA, 1917) et son successeur non contretemps, l'International Emergency Economic Powers Act (IEEPA) de 1977. Une différence évidente, cependant, est que le pouvoir discrétionnaire du président d'élaborer un programme de sanctions dans le cadre de l'APNU est guidé par l'appel obligatoire à des sanctions spécifiées dans la résolution de déclenchement du Conseil de sécurité, plutôt que par des conditions statutaires spécifiques contenues dans le TWEA et l'IEEEPA.
L'autorisation large de l'APNU autorisant l'interdiction présidentielle des communications internationales soulèverait sans doute des préoccupations constitutionnelles au regard de la disposition sur la liberté d'expression du premier amendement si l'APNU était une disposition législative purement nationale. Néanmoins, la jurisprudence suggère que l'autorisation de l'APNU est renforcée par les obligations internationales des États-Unis en tant que membre de l'ONU de se conformer à un mandat du Conseil de sécurité pour de telles interdictions de communications avec un pays cible. L'histoire législative entourant la promulgation de la loi en 1945 semble indiquer qu'une telle autorité est constitutionnellement admissible. Ceci est renforcé par des arrêts de la Cour suprême tels que Missouri c. Hollande (1920), statuant qu'une obligation conventionnelle peut habiliter le gouvernement fédéral à réglementer dans un domaine qui échappe autrement à sa compétence nationale en vertu de la Constitution.
La section 5 prévoit également des sanctions pour les violations délibérées, les évasions ou les tentatives de violer ou d'échapper à tout ordre, règle ou règlement émis par le président conformément à l'article. Il s'agit de sanctions pénales prévoyant une amende ne dépassant pas 10,000 XNUMX dollars ou pour les personnes physiques, un emprisonnement maximal de dix ans, ou les deux. La participation consciente d'un dirigeant, d'un administrateur ou d'un agent d'une société à une telle violation entraîne les mêmes sanctions. La section prévoit également la confiscation des biens concernés par une telle violation. Selon la Cour fédérale de district États-Unis c.Huit statues de pierre rhodésienne (1978), les garanties d'une procédure régulière (telles qu'un avis écrit de confiscation et la possibilité de déposer une requête pour la restitution des biens confisqués) s'appliquent à ces procédures de confiscation.
En 1971, le Strategic and Critical Materials Stockpiling Act de 1939 a été amendé pour autoriser l'importation de minerai de chrome, de ferrochrome et de nickel de la Rhodésie, malgré un embargo des Nations Unies contre la Rhodésie du Sud. Ces produits constituaient d'importantes ressources économiques du régime illégal de la Rhodésie du Sud, et donc l'interdiction du commerce de ces produits a exercé une pression considérable sur le régime. Cependant, l'accès à ces produits était d'une importance stratégique pour la sécurité nationale des États-Unis. L'amendement a placé les États-Unis dans le non-respect de leurs obligations en vertu de la Charte des Nations Unies, ce qui a entraîné un conflit entre la politique étrangère américaine en ce qui concerne le respect des obligations de l'ONU et la politique de sécurité nationale des États-Unis. Les efforts répétés du Congrès pour abroger l'amendement et réimposer un embargo américain total sur les importations d'origine rhodésienne ont échoué jusqu'en 1977. L'article 5 de l'APNU lui-même a été amendé en 1977 pour autoriser le président à rétablir l'embargo sur les importations de minerai de chrome, ferrochrome, le nickel et d'autres matériaux de la Rhodésie du Sud. L'amendement de 1977 a également établi une procédure de certification pour empêcher l'importation indirecte de chrome rhodésien par l'importation de produits en acier spécial de pays tiers. Avec la résolution finale de la situation rhodésienne (et l'émergence du nouvel état du Zimbabwe) en décembre 1979, le président a révoqué les sanctions rhodésiennes.
Après les sanctions rhodésiennes, l'intérêt du gouvernement américain pour l'APNU en tant que source statutaire d'autorité en matière de sanctions économiques a décliné jusqu'en 1990, l'attention administrative se déplaçant de manière décisive vers l'autorité unilatérale de l'IEEEPA. Avec le dépérissement de l'Union soviétique et l'émergence d'une relation plus coopérative entre Washington et Moscou, le terrain était planté pour une résurgence de l'intérêt du gouvernement américain pour l'autorité obligatoire du Conseil de sécurité en vertu de l'article 41. Ces dernières années, le L'APNU a été régulièrement invoquée pour appliquer les résolutions du Conseil de sécurité au titre de l'article 41, par exemple en réponse à l'invasion iraquienne du Koweït en 1990 (qui a pris fin en 2003); d'interdire le survol, le décollage et l'atterrissage des aéronefs au départ ou à destination de la Libye; d'imposer des sanctions contre la République fédérale de Yougoslavie (depuis suspendu); imposer des sanctions contre Haïti (terminé); à mettre en œuvre un embargo sur les armes de 1993 contre l'Angola et le groupe insurgé, l'Union nationale pour l'indépendance totale de l'Angola (connue sous son acronyme «UNITA») (terminée); un embargo sur les armes contre le Rwanda en 1994; et à imposer un large éventail de sanctions contre les organisations terroristes et les États soutenant ou facilitant le terrorisme après les attaques contre les États-Unis en septembre 2001.