Michael P. Malloy
Dans les années 1830, la charte fédérale de la deuxième Banque des États-Unis expirait. Jusqu'au début des années 1860, le gouvernement fédéral n'avait aucune implication directe dans la réglementation des banques américaines. La crise nationale de la guerre civile a poussé le gouvernement fédéral à réintégrer la réglementation bancaire. La guerre exigeait d'énormes sommes d'argent et de crédit, et les difficultés de financement de la guerre épuisaient les réserves d'or du pays. En conséquence, l'étalon-or, qui valorisait la monnaie nationale, a finalement été abandonné. Les emprunts auprès des banques créées en vertu des lois des États étaient une source évidente de crédit nécessaire. En 1861, il y avait environ 1,600 XNUMX banques à charte d'État, mais aucun système de banque centrale (comme la Réserve fédérale) pour surveiller le crédit, et aucune banque directement soumise à la surveillance fédérale.
Pour aider à financer la guerre, en 1861, le secrétaire au Trésor Salmon P. Chase recommanda la mise en place d'un système bancaire national. Les banques nationales pourraient être agréées par le gouvernement fédéral et autorisées à émettre des billets de banque garantis par des obligations d'État américaines. Le plan de Chase aurait assuré un marché pour la dette fédérale, puisque les nouvelles banques nationales seraient tenues d'acheter les obligations.
Cependant, le gouvernement a d'abord essayé de financer la guerre directement en vendant des billets américains au public, sans créer de banques nationales. Au début de 1862, le Congrès avait autorisé l'émission de 150 millions de dollars en billets américains, la première de plusieurs émissions, mais ces ventes ne répondaient pas aux besoins de crédit en temps de guerre. Lorsque le prochain effort législatif de Chase, la National Currency Act de 1863, n'a pas résolu le problème, il a été amendé et reconstitué en tant que National Bank Act (NBA) (13 Stat.100) en 1864, créant un système bancaire national sur le modèle initialement proposé. par Chase. Le système bancaire national, qui a survécu à la guerre civile, est devenu une caractéristique centrale du système de réglementation bancaire américain moderne. Il a établi le «système bancaire dual» fédéral-État qui est depuis lors une caractéristique des banques commerciales américaines.
Caractéristiques de la NBA
La NBA a créé le poste de contrôleur de la monnaie en tant que bureau au sein du département du Trésor. Le contrôleur a été autorisé à émettre des chartes bancaires nationales dans une législation qui est restée inchangée depuis 1864:
Les associations pour exercer l'activité bancaire ... peuvent être constituées par un nombre quelconque de personnes physiques, au moins en tout cas cinq. Ils concluront des statuts qui préciseront en termes généraux l'objet pour lequel l'association est constituée .... Ces statuts seront signés par les personnes qui s'uniront pour former l'association, et une copie en sera transmise au Contrôleur de la monnaie, à classer et à conserver dans son bureau.
Ce langage a guidé la création de banques nationales aussi puissantes que Citibank et Bank of America, ainsi que de milliers de banques locales. Le système visait à l'origine à créer un marché obligatoire pour les obligations américaines, car chaque banque nationale nouvellement agréée était tenue de livrer au contrôleur des obligations d'État d'un montant égal à 30,000 $ ou un tiers de son capital, selon le montant le plus élevé. Cependant, longtemps après l'abrogation de cette exigence en 1913, le rôle des banques nationales à charte fédérale administrées par le contrôleur a continué d'être important dans l'économie nationale.
Contestations judiciaires
Dans le cadre du plan de Chase pour le financement de la guerre, les statuts adoptés au début des années 1860 imposaient des taxes sur le capital et les billets de banque des banques commerciales, tant étatiques que nationales. Avec la taxe sur les banques à charte d'État, Chase tentait de les encourager à se convertir aux chartes nationales. Ce plan a été contesté en Banque Veazie c. Fenno (1869), dans lequel Chase, alors juge en chef de la Cour suprême, rédigea l'opinion majoritaire. La Cour a confirmé la constitutionnalité de la taxe, mais elle n'a pas abordé directement la constitutionnalité de la NBA pour octroyer des chartes bancaires.
Cette question a finalement été abordée en passant Banque nationale des agriculteurs et des mécaniciens c.Dearing (1875). La Cour suprême a déclaré que la constitutionnalité de la NBA reposait "sur le même principe que l'acte créant la deuxième banque des États-Unis". Ce principe a été respecté en vertu de la clause nécessaire et appropriée de l'article I, section 8 de la Constitution en McCulloch c. Maryland (1819) et Osborn c.Bank des États-Unis (1824). La validité de la NBA est depuis lors incontestée.
Pouvoirs flexibles des banques nationales
Ayant accepté la constitutionnalité de la NBA, la Cour a poursuivi en déclarant que les banques nationales créées sous l'autorité de la loi devaient être quelque peu favorisées, et c'est en grande partie leur expérience depuis. Le système bancaire national bénéficie désormais, en plus des pouvoirs bancaires de base comme le prêt et l'acceptation de dépôts, d'un pouvoir flexible pour s'engager dans un large éventail d'autres activités, y compris les services de traitement de données, le crédit-bail d'automobiles, l'assurance des obligations municipales, les activités liées aux titres et la vente. des rentes variables, entre autres.
Le Bureau du contrôleur, le plus ancien organisme de réglementation bancaire fédéral existant, est toujours un bureau du Département du Trésor. Le contrôleur est responsable de l'administration de pratiquement toutes les lois fédérales applicables aux banques nationales, y compris toutes les banques opérant dans le district de Columbia. L'approbation du contrôleur est requise pour pratiquement toute mesure importante prise par une banque nationale, y compris, entre autres, l'affrètement, la création de succursales et les changements de contrôle ou de structure de l'entreprise. En outre, le contrôleur exerce une autorité de surveillance sur les activités quotidiennes des banques nationales, y compris les politiques de prêt et d'investissement, les activités fiduciaires, l'émission de titres, etc. Ces responsabilités de surveillance sont exercées, pour la plupart, au moyen d'examens périodiques sur place des banques par les examinateurs nationaux. En outre, la loi Gramm-Leach-Bliley de 1999 oblige le contrôleur à superviser les «activités de services financiers» des filiales des banques nationales, la confidentialité des informations personnelles non publiques des clients des banques nationales et la protection des consommateurs en ce qui concerne les ventes d’assurances par banques nationales, entre autres.
Les tribunaux ont généralement considéré les décisions du contrôleur en vertu de la NBA et d'autres lois comme faisant autorité. Dans Camp contre Pitts (1973), la Cour suprême a statué que les actions du contrôleur étaient soumises à une norme très limitée de contrôle judiciaire. Cela signifie qu'une partie qui demande réparation devant le tribunal est confrontée à de grandes difficultés, car elle doit répondre à des exigences très précises pour obtenir une décision favorable. Cette norme limitée, maintenant l'approche de base utilisée dans le contrôle judiciaire de tous les organismes de réglementation des banques fédérales, a sans aucun doute donné au contrôleur un pouvoir plus souple pour encourager la croissance du système bancaire national, sans grande intervention judiciaire.