Steven A. Ramirez
La Grande Dépression a été une calamité économique sans précédent qui a finalement donné lieu à un taux de chômage de 25% et à une contraction de 33% de l'économie nationale. Un quart de million de familles ont perdu leur logement dans une procédure de saisie hypothécaire. Le président Herbert Hoover a d'abord réagi au ralentissement conformément à la doctrine économique dominante de l'époque et aux conceptions politiques conventionnelles du rôle du gouvernement fédéral. Malheureusement, le ralentissement s'est avéré très peu conventionnel. Le président Hoover doit être crédité d'avoir poursuivi une conception beaucoup plus interventionniste du rôle du gouvernement fédéral alors que la récession s'intensifiait. En 1932, les conditions dans le secteur du logement et le secteur étroitement lié de l'épargne et du crédit étaient si terribles qu'une intervention gouvernementale était nécessaire. Le président Hoover a répondu avec la première réglementation fédérale de l'industrie du logement et de l'épargne et des prêts - la Federal Home Loan Bank Act (FHLB) (PL 72-304, 47 Stat. 785).
L'un des principaux objectifs de la Federal Home Loan Bank Act était de créer une réserve de crédit destinée à accroître l'offre de crédit disponible sur le marché du logement, permettant ainsi aux gens d'acheter et d'entretenir une maison. À la grande déception du président Hoover, cependant, le programme de crédit a été un échec complet. Alors que 41,000 XNUMX propriétaires ont demandé des prêts FHLB au cours des deux premières années suivant sa promulgation, l'organisme gouvernemental qui administre le programme n'a approuvé que trois demandes.
Législation ultérieure
L'absence de succès initial n'a cependant pas empêché la loi de jeter les bases d'une réglementation fédérale du marché du logement en général, et de l'industrie de l'épargne et du crédit (également appelée industrie de l'épargne) en particulier. Au contraire, le système FHLB était au cœur du succès et de la réglementation de l'industrie de l'épargne - composé de douze banques régionales FHLB et du Federal Home Loan Bank Board (FHLBB) à Washington, DC
Le système, calqué sur le modèle de la Federal Reserve Bank, a agi en tant que prêteur de dernier recours lorsque les troubles ont été confrontés à des tensions financières. La mise en place du système FHLB a permis au Congrès d'adopter une législation supplémentaire pour aider à financer l'accession à la propriété. Par exemple, en 1933, le Congrès a adopté le Home Owners 'Loan Act, qui accordait 770 millions de dollars à l'industrie de l'épargne pour aider à traiter les emprunteurs qui ne pouvaient pas rembourser leurs prêts. Encore une fois, en 1934, le Congrès a agi en adoptant la Loi nationale sur le logement, qui étendait l'assurance-dépôts à l'industrie des égarés.
À l'apogée de son pouvoir, la FHLBB a affrété les épargne fédérales et réglementé les activités des sociétés fédérales d'épargne et de crédit et d'épargne et de crédit. Aucune de ces tâches réglementaires ne faisait partie des responsabilités du gouvernement fédéral avant l'adoption de la Federal Home Loan Bank Act. Le Congrès a promulgué la loi sous son autorité pour réglementer le commerce interétatique, conformément à l'article II, section 8 de la Constitution américaine.
En 1981, quelque 44 pour cent de l'industrie de l'épargne et des prêts étaient à charte fédérale et 93 pour cent de l'épargne et des prêts du pays étaient membres du système bancaire de la FHLB. Au début des années 1980, le cadre réglementaire fédéral fondé par la Federal Home Loan Bank Act avait réussi à renforcer le secteur de l'épargne et des prêts et à faciliter l'accession à la propriété, qui est passé de 40% à 66% aux États-Unis entre la période pré-dépression et les années 1970. La loi FHLB a été un élément clé de ce succès.
Dans les années 1980, cependant, des problèmes se sont posés lorsque les taux d'intérêt montaient en flèche face à une politique monétaire de plus en plus restrictive et que l'épargne et les prêts étaient confrontés à un pourcentage élevé de leurs actifs engagés dans des prêts hypothécaires à long terme à faible taux d'intérêt. Dans un effort pour atténuer ce problème, le Congrès a déréglementé l'industrie et a autorisé l'épargne et les prêts à poursuivre des activités plus risquées. Comme on pouvait s'y attendre, les échecs d'épargne ont grimpé en flèche; en 1989, les échecs d'épargne étaient devenus un problème si énorme que le Congrès était obligé d'agir. La loi de 1989 sur le redressement et l'application de la réforme des institutions financières (FIRREA) a radicalement changé la géographie réglementaire des égarements. Le FHLBB a été aboli et remplacé par l'Office of Thrift Supervision, qui est resté le principal régulateur des troubles fédéraux.
Certes, la crise de l'épargne était notable; néanmoins, il est tout aussi remarquable qu'il n'y ait eu aucune ruée sur l'industrie de l'épargne compte tenu de ses difficultés financières, et il n'y a pas eu d'échecs d'épargne importants sur le plan macroéconomique. L'industrie du logement ne s'est pas effondrée, comme elle l'avait fait pendant la Grande Dépression. L'industrie de l'épargne a réussi à prospérer et continue de remplir son rôle initial de soutenir l'industrie du logement du pays et de rendre le logement accessible à plus d'Américains.
Décisions de la Cour suprême
Les tribunaux ont donné à la loi une portée surprenante. dans le Fidelity Federal Savings and Loan Association c.De la Cuesta (1982), la Cour suprême a statué que les associations d'épargne et de crédit créées par le gouvernement fédéral, agréées par la FHLBB, étaient à l'abri des lois des États interdisant les «clauses d'échéance de vente». Ces clauses étaient utiles pour l'épargne et les prêts fédéraux, car elles limitaient le risque de hausse des taux d'intérêt en exigeant que la totalité d'une hypothèque soit remboursée, plutôt que assumée par l'acheteur. La FHLBB avait publié des règlements autorisant de telles clauses, mais les lois des États les interdisaient. La Cour suprême a confirmé les règlements de la FHLBB parce qu'elle a conclu que le Congrès avait conféré à la FHLBB de larges pouvoirs sur l'épargne et les prêts à charte fédérale et que la loi fédérale régissait un large éventail d'activités de thrifts à charte fédérale, «de son berceau à la tombe de l'entreprise». Pourtant, ce large pouvoir avait ses limites, comme l'a montré en 1997 lorsque la Cour suprême a statué en Atherton contre FDIC que l'intérêt du gouvernement fédéral dans les épargne à charte fédérale et assurés par le gouvernement fédéral était insuffisant pour justifier une norme de diligence fédérale de common law pour les administrateurs d'épargne.
In États-Unis c.Westar, la Cour suprême a résumé l'histoire et l'étendue de la loi fédérale sur la banque de prêts immobiliers comme suit:
L'industrie moderne de l'épargne et du crédit trouve ses origines dans la Grande Dépression, qui a entraîné le défaut de paiement de 40% des 20 milliards de dollars de prêts hypothécaires de la Nation et la faillite de quelque 1,700 des quelque 12,000 institutions d'épargne de la Nation. Au cours de la débâcle, le Congrès a adopté trois statuts destinés à stabiliser l'industrie de l'épargne. La Federal Home Loan Bank Act a créé le Federal Home Loan Bank Board (Conseil des banques), qui était autorisé à canaliser des fonds vers des prêts immobiliers et à empêcher les saisies. Ensuite, le Home Owners 'Loan Act de 1933 a autorisé le Conseil de la Banque à affréter et à réglementer les associations fédérales d'épargne et de crédit. Enfin, la Loi nationale sur le logement a créé la Federal Savings and Loan Insurance Corporation (FSLIC), sous l'autorité du Conseil des banques, chargée d'assurer les dépôts d'épargne et de réglementer toutes les épargne assurées par le gouvernement fédéral. Le régime de réglementation qui en a résulté a fonctionné raisonnablement bien jusqu'à ce que la combinaison des taux d'intérêt élevés et de l'inflation à la fin des années 1970 et au début des années 1980 provoque une seconde crise dans l'industrie de l'épargne. De nombreux thrifts se sont retrouvés à détenir des prêts hypothécaires à long terme à taux fixe créés lorsque les taux d'intérêt étaient bas; lorsque les taux du marché augmentaient, ces institutions devaient augmenter les taux qu'elles payaient aux déposants pour attirer des fonds. Lorsque les coûts des dépôts à court terme ont dépassé les revenus des prêts hypothécaires à long terme, quelque 435 problèmes ont échoué entre 1981 et 1983.