Le double mandat est une expression des principes fondamentaux de l'impérialisme européen en Afrique tropicale tels que théorisés par Sir Frederick Lugard (1858–1945), le plus connu des officiers coloniaux britanniques pour servir en Afrique. Dans son ouvrage le plus important sur l'impérialisme britannique, Le double mandat en Afrique tropicale britannique (1922), Lugard a habilement articulé la base de la conception impériale européenne en Afrique et la dynamique du système administratif colonial de la domination indirecte.
Dans le discours de Lugard, l'impérialisme européen reposait sur la prémisse que les ressources de l'Afrique, perçues en sommeil, pouvaient être mobilisées de manière productive et utilisées par les nations impériales d'Europe les plus avancées technologiquement pour les avantages mutuels du colonisateur et du colonisé. Lugard a fait valoir que les énormes ressources de l'Afrique étaient gaspillées non seulement parce que les Africains ne reconnaissaient pas leurs utilisations et leur valeur, mais aussi parce qu'ils ne possédaient pas le savoir-faire pour les développer et les exploiter. La thèse de Lugard attribuait à l'Europe impériale un droit fondamental aux «richesses de la nature gaspillées» de l'Afrique, ainsi que la responsabilité de les garder en confiance et de les développer au profit de l'humanité. En tant que gardienne des ressources de l'Afrique, cependant, l'Europe impériale était attachée au développement de l'Afrique et à l'avancement et au bien-être de sa population. La Grande-Bretagne, en tant que puissance colonisatrice, avait donc un double mandat: premièrement, l'exploitation des ressources de l'Afrique au profit de l'impériale; et deuxièmement, le développement du continent.
La domination indirecte de Lugard est devenue un instrument de l'administration impériale britannique en Afrique. C'était un concept dans lequel les institutions politiques traditionnelles africaines existantes étaient préservées et incorporées dans le système administratif colonial pour la gouvernance locale. Dans ce système, les pouvoirs administratifs locaux résidaient dans l'autorité indigène composée de chefs traditionnels ou de chefs ayant juridiction sur un trésor indigène et des tribunaux indigènes. Lugard croyait que, à la base, l'autorité traditionnelle constituerait un instrument efficace pour faire appliquer les politiques coloniales, administrer la justice dans les conflits locaux, maintenir la loi et l'ordre et collecter les impôts. L'efficacité du régime indirect reposait donc nécessairement sur l'existence de chefs puissants capables d'exercer une autorité politique sur leurs juridictions.
Comme l'a théorisé Lugard, l'autorité indigène a conservé, autant que possible, ses pouvoirs et son caractère traditionnels. Cependant, dans la pratique, les Britanniques ont transformé les chefs en agents de l'administration coloniale. Ces chefs perdraient leur autonomie politique et deviendraient subordonnés à l'autorité d'agents administratifs coloniaux tels que le résident ou l'officier de district. En apparence, le fonctionnaire colonial était un conseiller sympathique et un conseiller des chefs; en réalité, cependant, le fonctionnaire dicterait les politiques et règlements coloniaux aux chefs. Les chefs devaient transmettre ces instructions reçues aux peuples autochtones et veiller à leur mise en œuvre. Les politiques coloniales atteignaient ainsi le peuple par l’intermédiaire de ses propres chefs, donnant l’impression d’une domination indigène. La fiscalité coloniale était, par exemple, aux yeux du contribuable local, l'initiative du chef. Un tel arrangement dans lequel les ordres impériaux étaient déguisés en ceux des chefs assurait un respect rapide du peuple. En outre, le régime indirect, en utilisant l'élite traditionnelle qui exerçait l'autorité locale directement sur le peuple, minimisait les contacts entre les fonctionnaires coloniaux britanniques et les Africains, ce qui réduisait considérablement les frictions entre les deux groupes.
La règle indirecte en tant que principe du gouvernement local colonial est devenue la politique standard dans la plupart de l'Afrique britannique. Il a été adopté par les autorités coloniales dans un certain nombre de possessions britanniques telles que la Sierra Leone, la Gold Coast et l'Ouganda. C'est cependant au nord du Nigéria que le système a eu son expression la plus profonde. Suite à l'assujettissement des Haoussa-Fulani en 1903, Lugard a introduit le système parmi le peuple. Dans la pratique, il s'est avéré réalisable en grande partie parce que l'ordre politique hiérarchique existant dans le nord du Nigéria correspondait parfaitement aux exigences du système.
Après le jihad peul de 1804, les États haoussa jusqu'alors individualistes et concurrents se sont unis sous un puissant état théocratique centralisé connu sous le nom de califat de Sokoto. L'administration du califat relevait de l'autorité centrale du calife et d'un certain nombre d'émirs qui dirigeaient des sous-unités de l'État, les émirats. Les émirs étaient hautement autocratiques. Dans la gouvernance locale, ils ont utilisé un système fiscal efficace et un système judiciaire basé sur la loi islamique, la charia. Sous un régime indirect, l'allégeance de l'émir passa du calife au commissaire colonial. Dans le nord du Nigeria, par conséquent, Lugard a estimé que la structure politique centralisée nécessaire et les systèmes fiscaux et judiciaires préexistants étaient essentiels au fonctionnement du régime indirect.
Les limites de la domination indirecte ont été démontrées au sud du Nigéria où Lugard a étendu le système après la fusion des protectorats du nord et du sud en 1914. En tant que gouverneur général d'un Nigéria unifié, Lugard espérait que le système fonctionnerait dans les provinces du sud. Dans le sud-ouest des Yoruba, il rencontra quelques problèmes et réussit moins bien. Bien que les Yoruba possédaient un système politique centralisé, il était moins autocratique que le califat de Sokoto. Les dirigeants traditionnels yoruba, théoriquement puissants, obas, étaient limités par un système complexe de freins et contrepoids. Ainsi, il leur manquait l'autoritarisme des émirs du Nord. Lugard a aggravé de nombreux groupes en Yorubaland en ignorant la tradition et en élevant arbitrairement le statut de certains dirigeants. Les tentatives des dirigeants de collecter de force les taxes coloniales imposées ont engendré le mécontentement dans certaines parties du Yorubaland. La règle indirecte a donc moins réussi ici.
Dans le sud-est, la domination indirecte s'est avérée totalement irréalisable parmi les Igbo et d'autres groupes. Contrairement au nord et au sud-ouest du Nigéria, les provinces du sud-est ne possédaient pas le système politique centralisé requis pour que le gouvernement indirect fonctionne. Les Igbo, par exemple, vivaient dans des sociétés fragmentées et n'ont pas développé d'institution politique monarchique. À la place des dirigeants autoritaires disparus, Lugard a simplement fabriqué ses propres chefs et les a dotés d'une autorité politique pour régner sur un peuple qui ne connaît pas un système de royauté. Les dirigeants créés, les soi-disant «chefs de mandat», manquaient de légitimité et leurs tentatives d'exercer une autorité politique à Igboland ont suscité un profond ressentiment contre eux. A Igboland, la domination indirecte sans autorité légitimement constituée a été un échec total.