Le Conseil d'État a été fondé par Alexandre Ier en 1810. C'était la plus haute institution consultative de l'Empire russe. Le tsar a nommé ses membres qui se composaient de ministres et d'autres hauts dignitaires. Si aucun projet législatif ne peut être présenté au tsar sans son approbation, celui-ci n’a aucune prérogative pour lancer la législation. Les ministres ont envoyé des projets de loi au Conseil d'État sur ordre du tsar, reflétant la dépendance ultime du Conseil à l'égard du tsar pour son statut institutionnel et son activité. Puisque le droit de légiférer appartenait au tsar autocratique, le Conseil d'État ne pouvait faire que des recommandations sur les projets de loi qui lui étaient adressés et que le tsar pouvait accepter ou rejeter. En outre, le Conseil d'État a examiné les différends administratifs entre les différents organes gouvernementaux.
Après la Révolution de 1905 et le Manifeste d'octobre, le rôle du Conseil d'État a changé: il est devenu la chambre haute du nouveau système parlementaire russe. Chaque projet de loi avait besoin de l'approbation du Conseil avant de devenir loi. Il avait également le droit de revoir la politique interne du Conseil des ministres, le budget de l'État, les déclarations de guerre et de paix et les rapports ministériels. Plusieurs départements sous la juridiction du Conseil d'Etat ont préparé des mémoires et surtout analysé la législation proposée par le Conseil des ministres.
Le Conseil d'État, comme toutes les chambres hautes d'Europe à l'époque, servait de contrôle à la chambre basse, la Douma. Le tsar a nommé la moitié des membres du Conseil, tandis que l'autre moitié a été élue avec un droit de vote restreint parmi les zemstvos, les sociétés nobles et diverses autres sections de l'élite, ce qui la rend par nature plus conservatrice. Dans la période 1906-1914, le Conseil d'État, avec le soutien de Nicolas II, joua un rôle important dans le contrôle de l'autorité et des activités de la Douma, ce qui provoqua un mécontentement général à l'égard du système post-1905.
À la suite du coup d'État manqué d'août 1991, le président soviétique Mikhail Gorbatchev a créé un Conseil d'État composé de lui-même et des dirigeants des dernières républiques de l'Union. Gorbatchev espérait que le Conseil d'État pourrait élaborer une URSS reconfigurée, mais les représentants de la république ne participaient de plus en plus aux réunions du Conseil. À la fin de 1991, le Conseil d'État - et l'URSS - avaient disparu.
Le président russe Vladimir Poutine a créé son propre Conseil d'État en 2000, composé des dirigeants des quatre-vingt-neuf composantes administratives de la Russie.