Jerry W. Markham
La loi sur la bourse des marchandises (PL 74-765, 49 Stat. 149) est le successeur d'une législation antérieure qui s'était avérée inefficace pour mettre un terme à la manipulation des prix des matières premières. Bien que le Commodity Exchange Act se soit par la suite révélé être un mécanisme défectueux de régulation des marchés des produits de base (et a été complété par une législation dans les années 1970), il a joué un rôle historique important.
Avant l'adoption de la loi en 1936, le Congrès avait adopté la Futures Trading Act de 1921, qui exigeait que toutes les opérations à terme sur marchandises soient effectuées sur une bourse agréée comme marché contractuel par le gouvernement fédéral. Cette exigence a été conçue pour permettre au gouvernement fédéral d'examiner minutieusement le commerce des contrats à terme sur marchandises et pour arrêter les soi-disant «magasins à seaux» qui étaient essentiellement des salons de paris pour la spéculation sur les prix des produits de base.
Après la Première Guerre mondiale, le secteur agricole américain a connu une récession. Ce ralentissement économique a été imputé, en partie, aux excès spéculatifs qui se produisent dans le commerce des contrats à terme sur marchandises. Le Futures Trading Act est le résultat d'une enquête massive sur le commerce des céréales par la Federal Trade Commission (FTC) menée à la suite de la récession. Le rapport massif de la FTC a révélé que de nombreux abus se produisaient dans l'industrie. Le Congrès a confirmé cette conclusion lors de ses propres audiences sur le Futures Trading Act.
Dans 1922, dans Hill contre Wallace, la Cour suprême a déclaré le Futures Trading Act inconstitutionnel parce qu'il était indûment fondé sur les pouvoirs d'imposition du Congrès. Une manipulation des prix des céréales survenue juste après cette décision de la Cour suprême a incité à la reconstitution du Futures Trading Act, sous un autre nom, sous les pouvoirs commerciaux du Congrès. La nouvelle loi, appelée Grain Futures Act, a été jugée constitutionnelle par la Cour suprême en Chicago Board of Trade contre Olsen complète au niveau des unités (1923).
Les prix des produits de base ont chuté de façon spectaculaire pendant la Grande Dépression, qui a suivi le krach boursier de 1929. Le président nouvellement élu Franklin D. Roosevelt a demandé une législation pour la réglementation des titres et des contrats à terme sur marchandises dans le cadre de ses réformes du New Deal. La législation sur les contrats à terme sur marchandises, cependant, a suivi une voie différente de celle des lois fédérales sur les valeurs mobilières, car les comités d'agriculture du Congrès, plutôt que les comités bancaires, avaient compétence sur les bourses qui négociaient des contrats à terme. Au cours de l'audition sur cette législation, le Congrès a constaté de nombreux abus, y compris ce qui a été décrit comme des "orgies" spéculatives et des manipulations par de grands spéculateurs qui étaient censés faire baisser les prix des matières premières.
L'un des plus rapaces de ces spéculateurs était Arthur Cutten, un commerçant de Chicago qui était responsable de plusieurs attaques massives sur les marchés des matières premières avant de s'installer à New York. Là, il est devenu également célèbre pour ses manipulations des marchés des valeurs mobilières. Un effondrement sensationnel des prix du blé et du maïs en 1933 au Chicago Board of Trade et une chute spectaculaire des prix du coton en 1935 ont surmonté la résistance de l'industrie aux réformes législatives, permettant l'adoption du Commodity Exchange Act en 1936.
Buts et fonctions de l'acte
La Commodity Exchange Act interdisait la manipulation des prix à terme des matières premières et reportait l'exigence contenue dans la Grain Futures Act de 1922 selon laquelle les opérations à terme sur matières premières «réglementées» ne devaient être négociées que sur des marchés de contrats autorisés. La fraude était interdite et les sociétés de courtage qui traitaient les commandes des clients (appelées dans l'industrie les «marchands à commission à terme») étaient tenues de s'inscrire auprès du gouvernement fédéral. La Commodity Exchange Act devait être administrée par une commission des échanges de marchandises composée du procureur général et des secrétaires de l'agriculture et du commerce, une structure issue de la Grain Futures Act.
La responsabilité réglementaire au jour le jour a été déléguée à la Grain Futures Administration, rebaptisée plus tard Commodity Exchange Authority, un bureau du ministère de l'Agriculture. Contrairement à la législation adoptée dans le secteur des valeurs mobilières, aucun pouvoir n'a été donné au gouvernement pour contrôler le niveau des marges dans le secteur des contrats à terme. Au contraire, le gouvernement a reçu le pouvoir de limiter la taille des positions spéculatives des négociants individuels ou de ceux agissant de concert les uns avec les autres. La Commodity Exchange Act visait également à arrêter la négociation d'options sur marchandises sur les marchandises réglementées parce que ces instruments étaient considérés comme hautement spéculatifs.
Expérience sous la loi
La Commodity Exchange Act ne s'est pas révélée efficace pour mettre un terme aux manipulations ou aux abus spéculatifs. Une faille dans ses dispositions permettait de négocier des options et des contrats à terme sur des matières premières non réglementées, c'est-à-dire celles qui ne figuraient pas dans le Commodity Exchange Act. La loi n'a pas pu être modifiée assez rapidement pour suivre l'expansion des opérations sur options et contrats à terme sur ces produits non réglementés. Cela a entraîné de lourdes pertes au début des années 1970, lorsque les entreprises d'options sur les produits de base non réglementées se sont effondrées, causant des pertes à de nombreux clients non avertis. Une forte hausse des prix des produits de base pendant cette période a également soulevé des inquiétudes au Congrès. Le résultat a été la promulgation de la Commodity Futures Trading Commission Act, qui a créé la Commodity Futures Trading Commission (CFTC), une agence fédérale indépendante destinée à fonctionner comme la Securities and Exchange Commission (SEC), le régulateur puissant du secteur des valeurs mobilières.
La CFTC a assumé les pouvoirs de la Commodity Exchange Commission et a reçu de nouveaux pouvoirs étendus, y compris le pouvoir d'imposer des sanctions civiles allant jusqu'à 100,000 XNUMX $ pour chaque violation de la Commodity Exchange Act ou des règles de la CFTC. De nouvelles catégories d'inscrits ont été ajoutées, notamment des conseillers en négociation de matières premières et des opérateurs de pools de matières premières. Ces derniers étaient des pools de fonds de clients négociés sur des contrats à terme sur marchandises.
La CFTC a très rapidement rencontré un certain nombre de problèmes, y compris la reprise de la vente frauduleuse d'options de produits de base à des clients non avertis. Ce problème a été résolu en suspendant la négociation d'options sur marchandises jusqu'à ce que les bourses autorisent la négociation d'options dans des conditions réglementées. La CFTC s'est également rapidement heurtée à la SEC, car les innovations financières ont conduit à la négociation à terme d'instruments financiers réglementés par la SEC. Ces instruments financiers comprenaient des contrats à terme sur indices boursiers et des contrats à terme sur instruments à revenu fixe tels que les titres d'État. Un accord entre les agences, promulgué par la loi, a réglé ce différend en traçant une frontière entre leurs compétences. Cette solution, cependant, n’est pas durable.
La SEC a imputé le krach boursier de 1987 aux effets déstabilisateurs des opérations à terme sur les indices boursiers. Le développement d'instruments dérivés de gré à gré tels que les swaps a conduit à d'autres affrontements entre la SEC et la CFTC sur la manière dont ces instruments devraient être réglementés. Ces affrontements se sont intensifiés lorsque plusieurs grandes institutions ont subi de lourdes pertes en échangeant ces instruments au début des années 1990. Un débat de longue date a alors surgi sur la manière dont ces instruments devraient être réglementés. Après quelques hésitations, la CFTC a décidé de déréglementer les marchés des matières premières, sauf là où les clients de détail sont impliqués. Ce programme a été promulgué par la Loi sur la modernisation des contrats à terme sur les produits de base. Cette loi a modifié le Commodity Exchange Act pour libérer les commerçants institutionnels des restrictions réglementaires dans leurs transactions sur dérivés, à condition que leur contrepartie soit également une institution. Les observateurs ont cependant critiqué la législation de 2000 après l'échec d'Enron Corporation en 2001. Enron avait utilisé les dispositions de la loi de 2000 pour échapper à la réglementation de ses activités de négoce de matières premières à grande échelle.