Louis Fisher
Extrait de la loi sur le contrôle du budget et de la mise en fourrière du Congrès
- assurer un contrôle efficace du Congrès sur le processus budgétaire;
- prévoir la détermination par le Congrès chaque année du niveau approprié des recettes et dépenses fédérales;
- fournir un système de contrôle de la retenue;
- établir les priorités budgétaires nationales; et
- à prévoir la fourniture d'informations par le pouvoir exécutif d'une manière qui aidera le Congrès à s'acquitter de ses fonctions.
En réponse à des décennies de conflits budgétaires entre les présidents et le pouvoir législatif, le Congrès a adopté en 1974 la loi sur le contrôle du budget et de la mise en fourrière du Congrès (PL 93-344, 88 Stat. 297). La loi visait à réorganiser les procédures budgétaires et à imposer des limites aux présidents qui refusaient de dépenser des fonds aux fins énoncées dans les projets de loi de crédits. Grâce aux réformes contenues dans la loi de finances, le Congrès espérait corriger des problèmes tels que les crédits tardifs, la dépendance à l'égard des résolutions permanentes (mesures de dépenses à court terme), les déficits budgétaires et le contrôle inadéquat des programmes de droits (y compris la sécurité sociale et Medicaid).
Cependant, ces problèmes ont non seulement persisté, mais ils ont empiré. Lorsque les déficits budgétaires ont explosé après 1981, le Congrès et la branche exécutive ont convenu que le processus de 1974 ne pouvait pas gérer la crise. Les deux branches se sont plutôt tournées vers de nouveaux statuts, notamment la loi Gramm-Rudman-Hollings de 1985 (souvent appelée Gramm-Rudman), la loi d'exécution du budget de 1990 et la loi de 1996 sur le veto sur les articles.
Objectifs de l'acte
La loi de finances de 1974 supposait que les législateurs se comporteraient de manière plus responsable s'ils faisaient face aux totaux budgétaires et votaient explicitement sur les agrégats budgétaires (en d'autres termes, les budgets considérés comme des unités entières). Auparavant, le Congrès votait sur des projets de loi distincts concernant les crédits, les revenus et les autorisations. Le cœur du statut consistait en de nouvelles commissions budgétaires dans chaque chambre du Congrès qui seraient chargées de rendre compte des résolutions budgétaires. Ces résolutions contenaient cinq agrégats: les dépenses totales, l'autorisation budgétaire totale, les recettes totales, le déficit ou l'excédent et la dette publique. Les dépenses et l'autorité budgétaire ont été organisées en grandes catégories fonctionnelles, telles que la défense nationale, l'agriculture et les transports, pour permettre un débat sur les priorités budgétaires. En vertu de la loi, la première résolution (éventuellement rejetée) serait adoptée avant le 15 mai de chaque année, fournissant un objectif pour la deuxième résolution, à appliquer au plus tard le 15 septembre de chaque année. La résolution budgétaire prévoyait un plafond sur les dépenses et un plancher sur les recettes. S'il existait une discordance entre les totaux de la résolution d'automne et l'adoption de projets de loi individuels, le Congrès pourrait adopter un «projet de loi de réconciliation» pour diriger les comités pour qu'ils rapportent des économies supplémentaires.
Le statut de 1974 a également créé le Congressional Budget Office (CBO) pour apporter un soutien technique aux législateurs. Le CBO estime le coût de la législation en suspens, exécute des fonctions de notation et fait des projections (prévisions) sur l'économie. Le statut a changé l'année fiscale (période comptable) pour commencer le 1er octobre plutôt que le 1er juillet. Ce changement visait à donner au Congrès plus de temps pour adopter tous les projets de loi de crédits avant le début de l'année fiscale, dans l'espoir d'éviter de se fier aux résolutions continues. Cependant, dans la pratique, les projets de loi de crédits sont adoptés plus tard que jamais, voire pas du tout. Avant la loi de finances, il était rare qu'une année fiscale se termine sans que le Congrès n'adopte les projets de loi de crédits ordinaires. Après 1974, c'est devenu une pratique courante. De plus, les déficits étaient plus importants - beaucoup plus importants - qu'ils ne l'étaient avant l'adoption de la loi de finances. À maintes reprises, les budgets soumis par les présidents et les résolutions budgétaires adoptées par le Congrès ont été peu fiables et trompeurs, car ils sous-estimaient les dépenses et surestimaient les revenus. Les délais budgétaires fixés par la loi sont régulièrement ignorés.
Le but de la loi de finances était de rétablir le contrôle législatif sur la bourse. Dans certaines circonstances, cependant, le nouveau système augmente considérablement le pouvoir présidentiel. Ce potentiel est apparu en 1981 lorsque le président Ronald Reagan a réussi à prendre le contrôle de la résolution budgétaire, ce qui lui a permis de réduire les programmes nationaux, d'augmenter les dépenses militaires et de réduire les impôts. Le système précédent était décentralisé, ce qui rendait difficile pour tout président de dicter les résultats budgétaires à un tel degré. Dans ce système, l'action au niveau des commissions et des sous-commissions a servi à modifier les propositions présidentielles. Après 1974, cependant, le système centralisé de résolutions budgétaires a offert aux présidents un nouveau moyen de dominer le processus.
Le pouvoir présidentiel de mise en fourrière
De George Washington en avant, les présidents ont parfois refusé de dépenser tous les fonds que le Congrès avait affectés. Les compromis politiques et les accords entre les pouvoirs législatif et exécutif ont empêché ces conflits de se transformer en problèmes graves. Ce système informel s'est effondré dans les années 1970 lorsque le président Richard Nixon a commencé à retenir ou à saisir des fonds d'une manière - quantitativement et qualitativement - qui menaçait le pouvoir du Congrès. Il a sévèrement réduit et, dans certains cas, mis fin aux programmes fédéraux. Dans une série d'affaires, les tribunaux fédéraux se sont prononcés contre la politique de mise en fourrière de l'administration.
Le Congrès a répondu en adoptant une loi, le titre X du statut de 1974, pour imposer de nouvelles limites au pouvoir présidentiel de mise en fourrière. Si la retenue était temporaire (une report, ) l'une ou l'autre chambre du Congrès pourrait la désapprouver à tout moment et les fonds devraient être débloqués. Si la retenue devait être permanente (une annulation, ), le président devrait obtenir le soutien des deux chambres du Congrès dans les quarante-cinq jours de session continue. Sinon, les fonds devraient être débloqués.
Contestations judiciaires
La règle concernant les reports a été ébranlée en 1983 lorsque la Cour suprême a annulé le veto législatif en INS c. Chadha. Le veto d'une chambre du Congrès n'était plus disponible pour désapprouver les reports. Au départ, l'administration Reagan a accepté de ne pas abuser de son pouvoir de report sans veto. Mais après 1985, l'administration a commencé à utiliser les reports de manière agressive pour atteindre les objectifs de déficit imposés par Gramm-Rudman. Des membres du Congrès et des partis privés sont allés devant les tribunaux pour contester le pouvoir de sursis du président.
En 1986, un juge de district fédéral a décidé que le pouvoir de suspension du président en vertu de la loi de 1974 n'était plus disponible. Le juge a conclu que l'histoire de la loi démontrait que le Congrès n'aurait préféré aucune loi à celle dépouillée du veto d'une maison. Cette décision a été confirmée par une cour d'appel en New Haven c.États-Unis (1987). Ces décisions limitaient les reports présidentiels à des actions managériales de routine, une politique que le Congrès en 1987 a promulguée. Alors que les déficits fédéraux augmentaient dans les années 1980, les législateurs étaient sous pression pour déléguer une plus grande autorité au président pour réduire les dépenses. Le résultat a été la loi de 1996 sur le veto sur les articles.
Efficacité
Les résolutions budgétaires ont été initialement saluées comme un moyen efficace de permettre une action législative centralisée, systématique et cohérente. En 1974, comme aujourd'hui, il était difficile de défendre la fragmentation, l'éclatement et la décentralisation lorsque les réformateurs insistaient avec ardeur pour la «coordination» et un «processus budgétaire unifié». Cependant, une approche législative qui examine des éléments de l’ensemble aussi bien que l’ensemble constitue un bon contrôle des initiatives présidentielles. Ironiquement, le cadre centralisé du statut de 1974 contribue à faire progresser les objectifs présidentiels.